| 合併しない市町村に対する特別の方策「特例的団体」 |
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・ 「西尾私案」における「事務配分特例方式」 ・ 地方制度調査会「中間報告」における「特例的団体」 ・ 地方制度調査会「最終答申」における「特例的団体」 |  大阪自治体問題研究所研究年報第6号「地方財政危機と住民生活」に論文「電子自治体構築と自治体再編、及び地方自治の変容について −市町村における業務処理システムの共同化と小規模市町村の事務処理案をめぐる考察−」を寄稿しました（詳細）。年報第6号 収録論文等一覧（大阪自治体問題研究所サイト） ご注文は、オンライン書店ビーケーワンへどうぞ |
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２ 地方分権時代の基礎的自治体に求められるもの
（３）分権の担い手にふさわしい規模の基礎的自治体に再編されなかった地域
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しかしながら、平成１７年３月の合併特例法の期限までに、目指すべき規模の基礎的自治体に再編成されなかった地域が残る可能性もあり、これをどのように取り扱うかということが問題となる。
・ このような地域については、後述するように、まず、平成17年4月以降、一定の期間、現行の合併特例法と異なる手法によってさらに強力に市町村合併を推進し、目指すべき基礎的自治体への再編成を図るべきである。
その後、それでも再編成されなかった地域については、例外的な取扱いを考える必要がある。
・ 具体的には、現在、市町村に対して法令で義務付けられている事務の全部又は一部を目指すべき規模の基礎的自治体に再編成されなかった団体、すなわち小規模な団体、には義務付けないこととし、別の行政主体に当該事務を義務付けることを検討するという選択肢が考えられる。
これにより、法令による事務の義務付けのほとんどすべてから解放された団体については、当該区域の住民の選択と負担により自治を運営する途を開くという選択肢もあるのではないか。
・ 現在、中山間地域は、森林の水源涵養機能や食糧自給の機能等の重要な役割を果たしている。しかしながら、上記のような小規模な団体に、このような地域を支え維持する役割を単独で担うことを求め続けることは、団体の現況や今後の少子高齢化の動向を踏まえれば、現実的な選択とは言い難いのではないか。むしろ、都道府県や再編された上記（１）のような基礎的自治体にこの役割を果たすよう事務配分することの方が現実的ではないか。
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４ 合併特例法期限後の基礎的自治体の再編成のあり方
（２）一定期間経過後のあり方
・ 上記（１）の期間（引用者注：合併特例法の失効後のさらに強力に合併を推進する一定期間）が経過した後、それでも合併に至らなかった一定の人口規模未満の団体について、下記アにより対応する案、下記イにより対応する案、又は下記ア、イ両方により対応する案などを検討する必要があるのではないか。
なお、合併特例法期限内に合併した市町村で、合併後人口が上記の一定規模に満たない市町村に対しては、一定期間、このような対応を猶予する措置が必要である。
ア 事務配分特例方式
・ 一定の人口規模未満の団体について、これまでの町村制度とは異なる特例的な制度を創設することとする。
・ 例えば人口△△未満の団体は、申請により下記のような団体に移行することができるものとする。
さらに、例えば人口△△未満のうち人口○○未満の団体は、これに移行するか、他の団体と合併するかを一定期日までに選択しなければならないものとする。
・ この団体は、法令による義務付けのない自治事務を一般的に処理するほか、窓口サービス等通常の基礎的自治体に法令上義務付けられた事務の一部を処理するものとする。通常の基礎的自治体に義務付けられた事務のうち当該団体に義務付けられなかった事務については、都道府県に当該事務の処理を義務付けるものとする。これにより、都道府県はいわば垂直補完をすることとなる。
・ 都道府県は当該事務を処理する責任を有するが、その事務を近隣の基礎的自治体に委託するか、広域連合により処理するか、直轄で処理するかを選択するものとする。
・ 組織や職員等については、事務の軽減に伴い、極力簡素化を図ることとする。例えば、長と議会（又は町村総会）を置くものとするが、議員は原則として無給とすることなどを検討する。また、助役、収入役、教育委員会、農業委員会などは置かないことを検討する。
イ 内部団体移行方式（包括的団体移行方式）
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３．基礎的自治体に再編成されなかった自治体について
（１）事務配分特例方式（垂直補完）
○ 地域にかかわることは、身近な行政主体である市町村が行うべきであり、都道府県や他の市町村が行うことは、住民の声が届きにくくなり、地域の実情に合った個性豊かな施策が展開できなくなる。
○ 地方分権の大きなテーマが、住民に密接なかかわりあいのある事務は、できるだけ住民に最も身近な行政主体である市町村に権限を移譲して、行わせるということであるのならば、都道府県に補完させるという「私案」は、この流れに逆行したものである。
○ 都道府県が市町村の事務を補完して行うことは、広域自治体としての都道府県の性格を曖昧にし、また直接処理を行おうとする場合、出先機関を整備しなければならないことも考えられ、行政改革の理念にも反する。
○ 都道府県が直接処理をせず、他の基礎的自治体に委託する場合、事務を処理してもらう市町村は属地扱いを受けるという感じを持つようになろうし、責任の所在が不明瞭になり、住民の意向が行政に反映されにくくなる。
３ 第２次合併推進運動後の方策について
（1）事務配分特例方式について
○ 「解消」を前提とした一定人口規模未満の町村について、一定期日までに、合併か、この方式の選択を義務づけるとのことであるが、合併を拒否してきた町村にとって、残された道はこの方式を選択するしかないことになる。しかし、当該町村においてこの方式を選択することは、法律で義務付けられた事務については、基本的には窓口事務しか処理できないことになり、その大半は強制的に取上げられ都道府県に配分されるということになる。こうした選択を義務付けることは、人口が少なくても、現に法律で義務づけられた事務を広域行政制度等を活用しながら立派に処理してきている町村の実態を無視し、自治を踏みにじるものであり、到底認めるわけにはいかない。
○ この方式を選択した町村であっても、任意の自治事務は処理できるから憲法上の地方公共団体であることに変わりはないとのことであるが、自治体の処理する事務の多くは法律によって義務付けられていることを考えると、結局、「憲法上の地方公共団体ではあるが基礎的自治体でない」という、まことに形だけの自治体を認めようとするものに過ぎず、到底受け容れることのできるものではない。合併を拒否してもよい、しかし後に残されている道は形だけの自治体だというのでは、まことに血も涙もない制度と言わざるを得ない。
第１ 基礎的自治体のあり方
３ 合併特例法期限到来後における分権の担い手としての基礎的自治体
(3) 事務配分特例方式の検討
上記のプロセスを経た後においても、基礎的自治体として求められる十分な自治体経営の基盤を備えない市町村等が存在しうる。
このようなケースにおいては、今後の少子高齢化の進展等により、当該市町村が単独で行政サービスを適正に供給し続けていくことが困難となることが予想される。
そのような市町村については、組織機構を簡素化した上で、法令による義務付けのない自治事務は一般的に処理するが、通常の基礎的自治体に法令上義務付けられた事務についてはその一部のみを処理し、都道府県にそれ以外の事務の処理を義務付ける特例的団体の制度の導入について引き続き検討する必要がある。
第1 基礎的自治体のあり方
○ 内部団体移行方式について
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○ 事務配分特例方式について
都道府県は広域的自治体として、一般的に市町村行政を補完する機能をもっているが、特定の地域の特定の事務を補完することは、基本的に都道府県と市町村の役割分担のあり方から問題があると考えるので、このような仕組みの検討は慎重であるべきである。 また、基礎的自治体に対する都道府県の補完機能については、個別の行政分野について、それぞれの行政事務の内容により、補完のあり方が検討されるべきである。
２．合併について
(6) 人口規模一定未満の市町村の事務を都道府県が補完して行うこと（事務配分特例方式）は、地方分権の理念等に反するものであり、賛成できない。
【市町村合併について】
・ 事務配分特例方式は、引き続き検討のようであるが、これが相変わらず当該団体が一定人口規模未満であれば、この制度が強制適用されるということが前提とされているのであれば、「自己決定・自己責任の原則」に反するものであり、認められない。
第１ 基礎自治体のあり方
３ 合併特例法期限到来後における分権の担い手としての基礎自治体
(２) 市町村合併に関連する多様な方策
2 合併困難な市町村に対する特別の方策
ウ また、そのような状況にある市町村（引用者注：合併に関する新たな法律の下でも当面合併に至ることが客観的に困難である市町村）については、組織機構を簡素化した上で、法令による義務づけのない自治事務は一般的に処理するが、通常の基礎自治体に法令上義務づけられた事務については窓口サービス等その一部のみを処理し、都道府県にそれ以外の事務の処理を義務づける特例的団体の制度の導入についても引き続き検討する必要がある。この場合において、都道府県は当該事務を自ら処理することとするほか、近隣の基礎自治体に委託すること等も考えられる。
１．市町村合併関係について
（2）小規模な市町村には事務の一部を残し、都道府県にはそれ以外の事務処理を義務付ける事務配分特例方式は、地方分権の理念や行政改革にも反するので、導入すべきではない。
６ 事務配分特例方式
事務配分特例方式は町村の自治を否定するものであり、絶対に認められないこと。
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